Twee sector-demonstraties

Beheersproblemen in de welzijnssector
Bram Peper

Inleiding

De aanvaarding van de 1 %-norm van de minister van Financiën, W.F. Duisenberg, illustreerde voor de zoveelste keer dat de beheersing van de collectieve sector kennelijk alleen kan plaatsvinden via de geldkraan. De 1 %-norm, die een rem zet op de destijds verwachte groei van de collectieve uitgaven, maakt duidelijk dat de verschillende maatschappelijke sectoren die voor hun functioneren mede afhankelijk zijn van overheidsfinanciën niet zelf in staat zijn de nodige zelfbeheersing op te brengen. Deze constatering is niet nieuw. Lang geleden al heeft W. Drees jr., specialist in openbare financiën, in Nederland de aandacht op dit probleem gevestigd. Verwonderlijk is dit gebrek aan zelfbeheersing niet. Men kan moeilijk van allerlei deelsectoren in onze maatschappij verwachten dat zij bij afweging van strijdende belangen in hun eigen sector ook nog die van andere sectoren in hun afweging betrekken. Daarvoor missen zij ten enemale het inzicht én de opdracht. Het is daarom begrijpelijk dat ‘ergens’ op een centraal punt - in dit geval in het politieke centrum - knopen worden doorgehakt en grenzen worden gesteld.

Toch is het hanteren van de financiële kraan in vele opzichten een paardemiddel. Zeker wanneer we deze methode tot beheersing afzetten tegen allerlei beschouwingen die de noodzaak van planmatige beheersing bepleiten. Trouwens, in vele sectoren - in overheid én bedrijfsleven - wordt al sinds jaar en dag een planmatig beleid gevoerd. Tegen deze achtergrond komt de 1 %-norm over als een vrij primitieve, doch kennelijk noodzakelijke methode van kosten- en volumebeheersing.

Er zijn - grofweg - drie oorzaken aan te wijzen voor de beheersingsproblemen, die van tijd tot tijd met harde middelen te lijf moeten worden gegaan. In de eerste plaats lijkt mij een zelfstandige invloed uit te gaan van het groeidenken, waarmee onze maatschappij is doortrokken. Stilstand wordt ervaren als achteruitgang. Tekenend is dat diezelfde 1 %-norm - dus een toeneming van 1 % per jaar van het aandeel van de collectieve uitgaven in het nationaal inkomen - wordt voorzien van de kwalificatie: bezuinigingen. Zó voorgesteld zijn het bezuinigingen die geen bezuinigingen zijn, zijn het slechts ‘bezuinigingen’ op de verwachte groei, die niet in die mate is opgetreden. In de tweede plaats gaat een opwaartse druk uit van de (relatieve) zelfstandigheid - en daarmee de vrijheid - waarover allerlei maatschappelijke deelsectoren beschikken om hun eigen (groei-)beleid te bepalen. Omdat iedere sector er geen moeite mee heeft om aan te geven dat een - gelet op de behoeften en wensen - aanzienlijke groei gerechtvaardigd is, leidt inmiddels de optelling van al deze sectoruitbreidingen er toe dat er nationaal gezien tekorten ontstaan. De noodzaak van inkrimping is daarmee gegeven. Ten slotte is er het feit dat in nogal wat sectoren waarin de overheid financieel of anderszins is betrokken, de doelstellingen van een zo weinig specifiek gehalte zijn dat deze als het ware alle ruimte laten voor een expansieve invulling. Veiligheid, gezondheid, cultuur, welzijn, een goed bestuur, enz. zijn van die doelstellingen waarin veel interpretatie-‘rek’ zit.

De laatste jaren zijn er - voor wat betreft de overheid - ontwikkelingen in gang gezet, die een duurzamer aandacht garanderen voor een andere dan uitsluitend financiële beheersing van overheidsactiviteiten of door de overheid gefinancierde activiteiten. Men kan hierbij denken aan de werkzaamheden van de Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (COBA), die hun doorwerking hebben op bijna alle departementen. En zo zijn er de laatste jaren meer initiatieven ontplooid, die alle op zijn minst de bedoeling hebben tot een grotere bewustwording te komen op het punt van de verhouding tussen doelstellingen en middelen. Door middel van een uiteenlegging van de doelstellingen - in de vorm van zgn. doelstellingsanalyse - in confrontatie met gebruikte of

te gebruiken middelen, wordt geprobeerd het beleidshandelen doorzichtiger te maken. Ik ga hier niet in op het al dan niet geslaagd zijn van deze pogingen; ik signaleer slechts deze beweging als uiting van een grotere gevoeligheid van de beheersingsproblematiek in het algemeen.

In onderstaande aantekeningen zal ik - zij het zeer globaal - een aantal opmerkingen maken over beheersingsvraagstukken in dat deel van het welzijnsbeleid, dat door het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) wordt bestreken. Dit terrein is in zoverre interessant, dat het zowel gebieden omvat die gekenmerkt worden door weinig concrete doelstellingen als gebieden met doelstellingen die zeer concreet van aard zijn. Voorts zijn er beleidsterreinen van CRM aan te wijzen die - in termen van beleidsformulering en -uitvoering - geheel of bijna geheel door de overheidsadministratie worden verzorgd (de publieke variant), terwijl er daarnaast omvangrijke sectoren zijn waarbij de uitvoering (beheer) van werkzaamheden in hoofdzaak is opgedragen aan private instellingen (de private variant). Op grond hiervan kan men verwachten dat de aard van de beheersingsproblematiek nogal verschillend is, al naar gelang de sector die in het geding is.

Het betoog is nu als volgt opgebouwd. Eerst zal ik een aantal veronderstellingen presenteren, die van betekenis kunnen zijn voor het inzicht in en het onderzoek naar de vraag welke factoren de beheersbaarheid van (een) bepaalde sector(en) bepalen. Dan volgen enkele gegevens over de groei van de CRM-sector in de afgelopen vier jaar. Een aantal oorzaken van de beheersingsproblemen passeert vervolgens de revue. Verschillende pogingen en feitelijke beproefde methoden tot beheersing worden voorts genoemd. Met enkele slotopmerkingen wordt het betoog afgerond.

Enkele veronderstellingen over beheersbaarheid

Hoewel ik de hieronder te noemen veronderstellingen over de relatie tussen bepaalde factoren en de beheersbaarheid in het bestek van dit hoofdstuk nauwlijks zelf zal kunnen toetsen, waag ik het er toch op ze te noemen. Als we ons de vraag

stellen in welke mate een sector het vermogen heeft zichzelf te beheersen, moeten we proberen - gelet op de aard en te onderscheiden onderdelen van een sector - aan te geven waarvan dat beheersingsvermogen in het bijzonder afhankelijk is. We dienen hier wel goed in het oog te houden het verschil tussen het beheersingsvermogen van een bepaalde sector en de vraag wie of welk onderdeel in zo'n sector door zijn machtspositie de meeste invloed op de koers van de beheersing kan uitoefenen. Voor wat deze beschouwing betreft zal ik de beheersingsproblematiek vooral bezien vanuit het perspectief van de (centrale) overheid. In welke mate is de overheid in staat - en dan verbijzonderd naar het CRM-veld - richting te geven aan de werkzaamheden. Welke zijn haar mogelijkheden tot besturing, inclusief beheersing.

Ik wil drie factoren aanwijzen die naar mijn mening van grote betekenis zijn voor de beantwoording van de vraag welke het beheersingsvermogen van een bepaalde sector in het algemeen is en waaruit dan mede de mogelijkheden van de overheid kunnen worden afgeleid. Het is bijna overbodig om te stellen dat de drie genoemde factoren niet de enige zijn, maar zij lijken mij wel de eerste om aandacht aan te besteden. Voorts nog de opmerking dat de veronderstellingen die ik hier presenteer ook beproefd zouden kunnen voor andere beleidsterreinen dan CRM. Zij hebben naar mijn indruk een algemenere betekenis.

Ik waag de veronderstelling dat de beheersbaarheid afhankelijk is van:

1	de mate van concretie van de doelstellingen in een bepaalde beleidssector;
2	de vraag of het beheer in private dan wel publieke handen is;
3	de mate van concretie van de uitvoering.

Die afhankelijkheid zou ik als volgt willen specificeren. De beheersbaarheid neemt toe wanneer:

a	de concretie van de doelstellingen groter wordt;
b	het beheer in publieke handen is;
c	de uitvoering concreter is.

Doelstellingen: concreet versus vaag - Hoewel er natuurlijk

sprake is van een continuüm - en derhalve van allerlei mengvormen - maak ik een onderscheid tussen aan de ene kant hele concrete beleidsdoelstellingen en aan de andere kant zeer vage beleidsdoelstellingen. Het ligt - dunkt mij - voor de hand dat concrete doelstellingen, waarover - eenmaal geaccepteerd - weinig verschil van mening behoeft te bestaan, zich kenmerken door een grote controleerbaarheid. Men weet waar men aan toe is, wat men moet doen, hoe en waar de voortgang getoetst moet worden. Een beleidsterrein dat door dergelijke doelstellingen wordt getypeerd, zal doortrokken zijn van een instrumentele instelling. Als ik spreek van concrete doelstellingen, ga ik even voorbij aan het feit dat achter concrete doelstellingen vaak heel idealistische en vagere doelstellingen-achter-de-doelstellingen aangewezen of ‘bedacht’ kunnen worden. Een voorbeeld daarvan is het beleid op het terrein van de Algemene Bijstandswet (ABW). Het aan de ABW ten grondslag liggende denkbeeld is bepaald van ideële aard, praktisch gaat het om heel concrete invulling in termen van noodzakelijke kosten van bestaan, e.d. Een voorbeeld van vaak - in de letterlijke zin - waardevolle werkzaamheden, die niettemin rijkelijk vaag van doelstelling zijn is het vormings- en ontwikkelingswerk. Toetsing van dit werk is moeilijk (hoewel zeker niet helemaal onmogelijk), voortgangsbewaking is ingewikkeld en effect-bepaling is - op de korte termijn - welhaast onmogelijk. Doelstellingen met een vaag karakter lenen zich voor uitdijing met mankracht en middelen. Controleerbaarheid en beheersbaarheid hebben in die sfeer geen sterke papieren.

 

Beheer: publiek versus privaat - Hier gaat het om het verschil tussen de uitvoering van taken - ik noem dat beheer door de overheid of door private instellingen (meestal stichtingen). In het laatste geval is het werk van deze instellingen slechts mogelijk, omdat de overheid (of: overheden) daarvoor de noodzakelijke gelden beschikbaar stelt. De instellingen is echter de nodige vrijheid gelaten met betrekking tot de aanpak en ontwikkeling van werkzaamheden. Terwijl er wel een echt publiek beheer is (bij voorbeeld Rijksmuseum, ABW), bestaat er geen privaat beheer in de zuivere vorm, omdat er

dan geen sprake zou kunnen zijn van deelneming van de overheid in financiering en beleidsontwikkeling. Dat neemt echter niet weg dat het karakter van de private instellingen in de CRM-sector garant staat voor een grote mate van beheersen beleidsautonomie. Waar het hier betreft de relatie tussen CRM en duizenden instellingen, ligt het voor de hand om te veronderstellen dat de beheersbaarheid van dergelijke beleidssectoren als zodanig (en zeker ook door het departement) minder groot is dan wanneer het direct door de overheid(sdienaren) uit te voeren taken zou betreffen.

 

Uitvoering: concreet versus vaag - Met uitvoering doel ik op de concreetheid of vaagheid van de instrumenten die het beleid(doelstellingen) kiest. Men kan het ook zo zeggen: sommige waarden of idealistische doelstellingen kunnen slechts op een concrete en door vele gekende wijze worden vertaald, andere blijven ook in de vertaling steken in een zekere vaagheid. Ter illustratie het volgende: sommige kunstuittingen (bij voorbeeld in de sfeer van de creatieve vorming, beeldende kunsten) maken gebruik van instrumenten, die nogal wisselend kunnen zijn en in ieder geval door een groter publiek niet of nauwelijks gekend worden (vergelijk het voorbeeld van het vormingswerk). Andere delen van de kunstensector zijn daarentegen veel concreter, zoals musea, monumenten. Ook toneel- en orkestwezen zijn daar voorbeelden van. Ze worden dan ook wel kunstbedrijven genoemd. Een ander voorbeeld in die sfeer is het natuur- en landschapsbehoud, dat slechts zeer concreet kan worden uitgevoerd: het kopen en het beheer van natuurgebieden, het beschermen van bepaalde landschappen via verbodsmaatregelen, het beschermen van bepaalde diersoorten, enz. De uitvoering is dan ook vaak in handen van (rijks-)diensten: de Rijksdienst Kastelenbeheer, de Rijksdienst voor de Monumentenzorg, Staatsbosbeheer, enz.

 

Verbanden en varianten - De relatie tussen de beheersbaarheid van de factoren die ik hierboven noemde - en waarvan ik meen dat zij een zekere mate van plausibiliteit heeft - kan (ceteris paribus) door het verzamelen van empirisch mate-

riaal misschien duidelijker worden. Er zijn namelijk - nog afgezien van het feit dat de onderscheiden factoren niet geheel onafhankelijk van elkaar werken - verschillende varianten denkbaar. Ik noem er enkele. Zo volgt uit de gepresenteerde redenering dat vage doelstellingen die via vage uitvoeringsinstrumenten tot gelding moeten worden gebracht beter be-heerst zullen worden - bij voorbeeld in mankracht en middelen - wanneer zij in publiek beheer zijn dan in privaat beheer. Of - andere variant - een grotere beheersing is mogelijk bij concrete doelstellingen, concrete uitvoering in publiek beheer dan in privaat beheer.

De werkwijze die ik zou willen aanbevelen - maar zelf in dit hoofdstuk niet kan beproeven - is de volgende. Door een typering van de verschillende CRM-sectoren in termen van de eigenschappen die ik heb onderscheiden - al dan niet in mengvormen daarvan - kan door vergelijking van de verschillende sectoren over een reeks van jaren, worden bezien waar de beheersbaarheid het grootst, dan wel het kleinst is (geweest). Als empirisch materiaal zou men kunnen gebruiken de uitgaven(ontwikkeling) van de verschillende sectoren. Zo zou men zich kunnen afvragen of niet - los van de beleidsintenties van opeenvolgende ministers - in de combinatie van eigenschappen aan de kunstensector eigen, een min of meer ‘objectieve’ verklaring gelegen zou kunnen hebben voor de relatieve (vergelijk bij voorbeeld maatschappelijke dienstverlening, bijstandswet) achteruitgang van deze sector. De combinatie van betrekkelijk vage doelstellingen, een nogal concrete uitvoering en een groot deel in publiek beheer maakt - vanuit het perspectief van de rijksoverheid - de beheersbaarheid van deze sector vrij groot. Binnen het departement staan daar dan tegenover vrij grote sectoren met nogal concrete doelstellingen die óf gekenmerkt worden door privaat beheer bij een vrij concrete uitvoering (bejaardenzorg, gezinshulp) óf bij wet geregelde concrete beleidssectoren (ABW).

Groei en beheersing

Dat het probleem van de beheersbaarheid van een bepaalde

beleidssector toeneemt naarmate meer middelen worden ingezet, is duidelijk. Het in 1952 opgezette Ministerie van Maatschappelijk Werk - voorloper van CRM (1965) - was lange tijd een mini-departement. Met hoeveel enthousiasme er ook taken werden aangevat, politiek gesproken was het een lícht departement. Maar door het feit dat de welzijnszorg - door de toenemende welvaart - in de jaren zestig steeds meer een taak werd waarin de overheid vooral financieel meer verantwoordelijkheid begon te nemen, groeide de betekenis van CRM. Overal schoten welzijnsinstellingen uit de grond, opgebouwd rond een bepaalde taak (werksoort) en verder gesplitst langs de lijnen door de verzuiling getrokken. Een ware lappendeken ontstond.

Door de voorrang die de regering-Den Uyl in haar beleid aan het welzijnswerk heeft gegeven, is de afgelopen vier jaar de begroting van CRM bijna verdubbeld (van 4,2 tot 8,2 miljard), wat reëel neerkomt op een stijging met meer dan 50 %. De tabel geeft een indruk van de stijging van de verschillende posten.

Na Onderwijs, Sociale Zaken en Defensie is CRM het grootste uitgavendepartement (9,5 % van de totale rijksuitgaven).1 Een dergelijke omvang van een begroting rechtvaardigt alleszins een verhoogde belangstelling voor vraagstukken van doelmatigheid en beheersbaarheid. Een eerste aanzet daartoe - hoewel van veel bredere strekking - was de instelling in 1973 van een Beraadsgroep, die de knelpunten op welzijnsterrein moest opsporen; knelpunten die vooral betrekking hadden op de zeer onoverzichtelijke structuur die het welzijnswerk inmiddels vertoonde en het ontbreken van een wettelijk kader voor dit werk. Daarnaast moeten genoemd worden al die activiteiten ten departemente, die er op gericht zijn het bestaande werk kritisch door te lichten, opdat er budgettaire ruimte wordt vrijgemaakt voor honorering van nieuwe initiatieven. Deze exercities hebben de naam meegekregen van Nieuw-voor-Oud of - plechtiger uitgedrukt - de posterioriteitenanalyse.

 

Knelpunten - Van verschillende zijden - de Kamer, de welzijnsinstellingen - werd al jaren aangedrongen op een wette-

Globaal vergelijkend overzicht CRM begrotingen over de jaren 1974-1977 (in miljoenen guldens)

Ministerie	1974 gld. 59.3	perc. 1,3 %	1975 gld. 72,0	perc. 1,3 %	1976 gld. 83,1	perc. 1,1 %	1977 gld. 103,6	perc. 1,3 %
Culturele Zaken	233,2	5,7	303,3	5,5	342,2	4,7	367,5	4,5
Algemeen en overige	5,8	0,1	7,5	0,1	10,2	0,1	10,8	0,1
Kunsten	11,5	2,6	140,8	2,6	157,9	2,2	170,3	2,1
Musea	44,7	1,0	53,9	1,0	61,6	0,8	67,6	0,8
Monumenten	61,6	1,4	86,4	1,6	98,8	1,3	103,0	1,3
Archieven	9,6	0,2	12,8	0,2	13,7	0,2	14,9	0,2
Volksontwikkeling & Recreatie	817,7	19,0	961,9	17,3	1 081,5	14,7	1 236,3	15,0
Algemeen	13,1	0,3	17,7	0,3	19,8	0,3	21,1	0,3
Jeugdzaken	78,2	1,8	94,6	1,7	120,7	1,6	139,4	1,7
Volksontwikkeling	95,3	2,2	142,1	2,6	199,9	2,7	252,1	3,1
Bijzonder Jeugdwerk	26,8	0,6	30,8	0,6	36,7	0,5	39,8	0,5
Sportzaken	18,2	0,4	25,2	0,5	28,9	0,4	31,0	0,4
NBOR	96,9	2,2	125,5	2,3	131,4	1,8	138,3	1,7
RTP	484,1	11,4	520,2	9,5	537,5	7,3	603,4	7,4
Maatschappelijke Ontwikkeling	693,0	16,0	951,9	17,3	1 264,4	17,2	1 570,2	19,2
Algemeen	15,3	0,4	17,6	0,3	21,6	0,3	28,1	0,3
Samenlevings Opbouw	126,2	3,0	172,3	3,1	294,3	4,0	331,4	4,0
Maatschappelijke Dienstverlening	551,5	13,0	762,0	13,9	948,6	12,9	1 208,9	14,7
Bijstand Zaken	2 175,3	50,0	2 843,1	51,9	4 034,7	55,0	4 286,8	52,3
Verzetsdienst & Vervoer	261,7	6,0	356,1	6,5	533,8	7,3	629,8	7,8
Algemeen	2,0	0,1	3,6	0,1	5,3	0,1	6,7	0,1
Buitengewone Pensioenen (incl. WUV)	159,7	5,9	352,5	6,4	528,5	7,2	623,1	7,7
Totaal	4 240,2		5 486,4		7 339,8		8 200,5

lijke regeling van het welzijnswerk. De groei van het aantal subsidieregelingen en in het voetspoor daarvan de groei van het aantal werksoorten en welzijnsinstellingen, de voortdurende optrekldng van de hoogte van het subsidie (waarin de grotere verantwoordelijkheid van de overheid tot uitdrukking kwam), de zwakke rechtspositie van het personeel waren factoren, die aan de ene kant het belang van wetgeving deden toenemen, aan de andere kant een goede wettelijke regeling er niet gemakkelijker opmaakten. In de motieAndriessen (1973) werd de regering gevraagd spoed te betrachten met een wettelijke regeling van het welzijnswerk. Dit werk - zo was de gedachte - was inmiddels zo belangrijk geworden, dat het niet meer aan de (betrekkelijke) willekeur van subsidieregelingen kon worden overgelaten. De instelling van de Beraadsgrpep knelpunten harmonisatie welzijnsbeleid en welzijnswetgeving getuigde van de wil om met de wetgeving ernst te maken en van de opvatting dat - alvorens tot wetgeving over te gaan - eerst inzicht moest worden gekregen in het gegroeide patroon van voorzieningen op het welzijnsterrein. Zonder hier uitvoerig op de inhoud van het rapport van de Beraadsgroep - de zogenaamde Knelpuntennota2 - in te gaan, springen wel een aantal bevindingen in het oog. Het rapport noemt onder andere de volgende zwakke punten in het welzijnsbestel:

- het welzijnsbeleid is te veel versnipperd over de verschillende departementen;

- er is een te sterke functionele verzuiling, dat wil zeggen dat rond te veel, soms nauwelijks goed te onderscheiden werksoorten organisaties zijn opgetrokken;

- planning van voorzieningen ontbreekt nagenoeg geheel;

- de verantwoordelijksverhoudingen tussen de verschil-lende overheden is onduidelijk;

- een te grote veelsoortigheid en ongelijksoortigheid van financierings- en subsidiëringsvormen;

- ongemotiveerde verschillen in de (rechts-)positie van personeel, werkzaam in de verschillende soorten welzijnsinstellingen;

- verouderde zeggenschapsstructuren, onder andere in verband met het domineren van de stichtingsvorm;

- een door de toenemende verantwoordelijkheid van de overheid verouderde verhouding tussen de verantwoordelijkheid van de overheid en de met overheidsgelden gefinancierde particiuliere welzijnsinstellingen (het zogenaamde particulier inititatief).

Deze opsomming is niet uitputtend, maar wel duidelijk genoeg om te beseffen dat beheersbaarheid en doelmatigheid nooit hoog zijn aangeschreven in het welzijnswerk. Genoeg ook om te beseffen dat het niet eenvoudig is om - gelet op de nopdzakelijke herstructurering - tot een passende wetgeving te geraken. De Knelpuntennota kiest voor de figuur van de kaderwet.3 De kaderwet is er op gericht dat:

- de samenhang in de voorzieningen wordt teruggevonden;

- de welzijnsvoorzieningen beter toegankelijk worden gemaakt;

- beheer en planning van welzijnsvoorzieningen worden gedemocratiseerd;

- er voldoende soepelheid in het stelsel van voorzieningen wordt gebracht, opdat mankracht en middelen zo doeltreffend mogelijk kunnen worden ingezet;

- de rechtszekerheid van cliënten, werkers en instellingen voldoende wordt gewaarborgd.

Omdat als een belangrijke factor, die de versnippering en verkokering in het welzijnswerk heeft gestimuleerd, de centralistische opzet werd aangewezen, bepleit de Knelpuntennota een vrij drastische decentralisatie. Die decentralisatie werd ook nodig gevonden, omdat het welzijnswerk zich hoofdzakelijk in lokale kaders afspeelt en daar het meest gekend wordt. Aan de gemeenten wordt dan ook een grotere verantwoordelijkheid gegeven voor de richting en inrichtitng van het welzijnswerk.

 

Nieuw-voor-Oud - Het is bekend dat het niet gemakkelijk is om begrotingsposten van een begroting af te voeren. Nee, eerder is het zo, dat verschillende beleidssectoren - om vaak oyerigens alleszins goede redenen - streven naar verhoging van hun budget (budgetmaximalisatie). Er bestaat jammer genoeg nog geen stelsel waarin het óók als een verdienste

wordt gezien wanneer begrotingsgelden niet volledig worden besteed. Wie nu gelden op zijn begroting overhoudt, loopt een forse kans dat de minister van Financiën deze gelden aan zich trekt. Deze op zichzelf respectabele actie van Financiën functioneert in een systeem waarbij eenmaal ‘ingeleverde’ gelden moeilijk een volgend jaar weer kunnen worden opgevoerd, bij voorbeeld omdat er dan wél een aanwijsbare en nuttige besteding voor is. Wie zijn begroting intact wil laten, zorgt er dus wel voor dat de begrotingsgelden een bestemming vinden.

Toch zijn er de afgelopen jaren - mede onder invloed van het ministerie van Financiën - pogingen ondernomen om de noodzaak van de verschillende posten tegen elkaar af te wegen. Door te werken met bepaalde ‘kortings’-percentages - bij voorbeeld 1½, 3, 5 - werd aan de verschillende departementen gevraagd voor een bedrag ter grootte van genoemde percentages van de begroting de laagste prioriteiten (posterioriteiten) aan te wijzen. Dit houdt een voor departementen uiterst gevoelige exercitie in, omdat dan de verschillende afdelingen/beleidssectoren met elkaar geconfronteerd worden. Het is maar al verleidelijk (en begrijpelijk) om naar rato van het aandeel in de begroting alle posten met hetzelfde percentage te korten. Om daaraan enigszins te ontkomen, zal in de politieke doelstellingen een heel belangrijke sleutel moeten worden gevonden om aan de ponds-ponds-gewijze korting te ontsnappen.

Op CRM is geprobeerd - door een begin te maken met een kritische beoordeling van bestaande werksoorten - een meer gerichte aanpak gestalte te geven. In de Memorie van Toelichtitng van de begroting voor het dienstjaar 1975 merken de bewindslieden op dat zij ‘de bestaande situatie kritisch blijven beoordelen. Waar ontwikkelingen moeten worden gestimuleerd om achterstand weg te werken, willen wij dat doen. Waar structuren zijn vastgelopen zullen wij niet schromen daar meer aan te wrikken. Uit de middelen die ons ter beschikking worden gesteld, moet meer worden vrijgemaakt: om prioriteit te kunnen geven aan maatregelen die gericht zijn op onze doelstelling. Waar middelen ondoelmatig worden aangewend, moet zulks worden veranderd, (...) Samen-

hang, doelgerichtheid en efficiënte werkwijze zullen bij dit alles sleutelwoorden zijn’.4

De noodzaak om het bestaande werk kritisch te toetsen op zijn doelgerichtheid en efficiëncy neemt toe nu we - economisch gezien - te maken hebben met een lagere groei. Mijn indruk is dat een - op politieke en andere criteria gebaseerde - systematische weging van het belang van allerlei overheidsactiviteiten nog in de kinderschoenen staat, al zijn er de laatste jaren stimulerende aanzetten in die richting gegeven. Het blijft echter nog steeds het gemakkelijkst om bestaand beleid uit te breiden of nieuw beleid te maken met nieuw geld. Dan worden conflicten - politiek, ambtelijk en naar het betrokken publiek toe - zoveel mogelijk vermeden.

Enkele oorzaken van beheersingsproblemen

De indrukwekkende economische groei die ons land sinds het einde van de jaren vijftig heeft gekend, heeft ook de bestedingsmogelijkheden voor welzijnsuitgaven verruimd. Overigens moet wel opgemerkt worden dat de welzijnssector veel later dan vele andere sectoren een deel van die economische groei beschikbaar kreeg. In de laatste tien jaar is het mogelijk geworden dat allerlei initiatieven - door vooral het subsidiebeleid van de overheid - werden gehonoreerd. En door het mechanisme dat ook het aanbod de vraag schept, zijn er honderden instellingen ontstaan waar vroeger de vrijwilliger actief was of waar vroeger deze activiteit niet gekend was. In dit klimaat van expansie is een patroon van voorzieningen ontstaan, dat veel kenmerken vertoont van onevenwichtigheid. In de al eerder genoemde Knelpuntennota wordt onder andere vastgesteld dat ondanks de groei het werk ongelijk verdeeld is over groepen en landstreken, dat het onvoldoende bekend is en dat het nog te weinig doordringt tot de groepen die er het meest behoefte aan hebben. De drempels zijn te hoog. Bij een groeiend budget, constateren we nochtans over een breed terrein een toeneming van de welzijnsnood.5

De vier volgende factoren - die overigens ook wel in andere sectoren werkzaam zijn - lijken mij in combinatie een eigen aanzien te geven aan de beheersingsproblematiek in de

CRM-welzijnssector. Ik geef er een korte aanduiding van.

 

(a) Het karakter van de doelstellingen - Evenzeer als dat nogal eens met andere overheidsactitviteiten het geval is, kan aan verschillende CRM-terreinen een zekere vaagheid niet ontzegd worden. Toetsing en meting van resultaten zijn dan moeilijk te verrichten, soms ook omdat de resultaten pas over een heel lange tijd wel of niet zichtbaar kunnen worden. In een expansief economisch klimaat kan het dan voorkomen dat bepaalde sectoren de kans krijgen om uit te dijen, omdat ‘men’ vindt dat het wel nuttig en verdienstelijk werk is. Ik merk hier overigens bij op dat de vraag welke sector groeikansen krijgt vooral afhankelijk is van het politieke oordeel van de zittende regering, van de machtsverhoudingen binnen het departement en van de vindingrijkheid die een bepaalde sector in én buiten het departement zelf vertoont.

 

(b) Het institutionele patroon - Het is bekend dat de welzijnszorg zich langs de lijnen der verzuiling heeft ontwikkeld. Los van de waardering van deze ontwikkeling, kan - evenals dat bij het onderwijs het geval is - zonder omwegen worden vastgesteld dat de weg der verzuiling een dure weg is. Zij leidt tot veel overlappingen, langs elkaar heen werken en tot een opwaartse druk op de bestedingen. Wat we in het verleden bij voorbeeld vaak hebben gezien is dat bepaalde activiteiten, die in de ene zuil tot ontwikkeling waren gekomen, doch in de andere zuil nog niet, in deze laatste om redenen van ‘evenwichtigheid’ geforceerd tot ontwikkeling werden gebracht. Het kenmerk van de zuilen is nu juist dat zij verschillen in aandacht voor en ontwikkeling van bepaalde activiteiten. Het systeem van - wat men zou kunnen noemen - de verdelende rechtvaardigheid leidt er toe dat er een opwaartse druk op de bestedingen ontstaat. Er ontstaat een fijnmazig én ingewikkeld net van activiteiten en organisaties, dat door zijn ingewikkeldheid weer uitnodigt tot allerlei overkoepelende organisaties om nog enig zicht op het geheel te houden. Deze zogenaamde koepelorganisaties hebben de functie - dicht als zij zitten bij de centrale overheid - het verzuilde karakter van de verschillende wetksoorten te bewa-

ken. Functionele en levensbeschouwelijke autonomie versterken elkaar op deze wijze.

De deconfessionalisering, die zich sinds het midden van de jaren zestig heeft doorgezet en die vooral betrekking heeft op de relatie tussen achterban en de instellingen, heeft het beeld er niet eenvoudiger op gemaakt. De deconfessionalisering van de achterban heeft - ondanks allerlei functies van instellingen en het ontstaan van samenwerkingsverbanden - maar een beperkte invloed gehad op het organisatorische en institutionele patroon van de welzijnszorg. In termen van beheersbaarheid is het er alleen maar ingewikkelder op geworden, omdat er een menging is ontstaan tussen levensbeschouwelijke autonomie, functionele autonomie (dus betrekking hebbend op de werksoort), professionele autonomie (de zelfstandigheid die beroepskrachten voor zich opeisen) en wat ik zou willen noemen institutionele autonomie, dat wil zeggen het belang dat met de groei van het aantal instellingen een bepaalde sector als zodanig heeft te verdedigen. Wanneer nu - door wie dan ook - een pleidooi wordt gehouden voor meer ordening, planning en beheersing kan - wisselend of tegelijkertijd - een beroep worden gedaan op de betekenis van deze vier verschillende vormen van autonomie. En het komt vaak voor dat een overheid die enige leiding wil geven aan de beheersing en ontwikkeling van een bepaalde sector, wordt geconfronteerd met de gebundelde tegenstand van deze vier verschillende soorten autonomie.

 

(c) De professionalisering - Een groot deel van het welzijnswerk dat nu door CRM wordt gesubsidieerd, was lange tijd na de oorlog óf niet aanwezig óf werd verricht door vrijwilligers en hun organisaties. Familie, vrienden en verenigingen namen het maatschappelijk hulpbetoon voor hun rekening. Door allerlei oorzaken - waar ik hier niet op inga, daar zij in hoofdlijnen bekend zijn - is het werk steeds meer in handen gevallen van beroepskrachten. Alleen al het feit van subsidiëring door de overheid, verplicht tot het stellen van minimale eisen aan de kwaliteit van het werk. Deze werden vooral gezocht door kwaliteitseisen te stellen aan degenen die voor het werk werden vrijgesteld: de beroepskrachten. Via

de opleiding aan de sociale academies heeft deze professionalisering een sterke stimulans gekregen.

Kenmerkend voor professionalisering is onder andere dat de beroepskrachten door het feit van hun speciale deskundigheid een eigen belang gaan vertegenwoordigen. Beroepskrachten houden - of het nu sociale werkers of artsen betreft - niet van pottenkijkers. Zij onderstrepen de bijzondere aard van hun deskundigheid, op grond waarvan zij een grote speelruimte eisen voor hun werkzaamheden. Vooral in deze sector, waar gesproken kan worden van een professie-in-wording, is er een bijna autonome druk in de richting van verhoging van de opleidingseisen en dus ook in de richting van verbetering van de arbeidsvoorwaarden. Zowel inhoudelijk als financieel probeert men zo veel mogelijk te ontkomen aan controle van buitenaf. Door de relatie met de cliënt of het cliëntsysteem centraal te stellen - een relatie die zich in de beroepsideologie van de sociale werker moeilijk leent voor beoordeling van buitenaf - wordt de beheersbaarheid (die immers ook andere maatstaven moet aanleggen) problematisch. We zien dat in de welzijnssector; we zien dat nog sterker in de gezondheidssector. Vaak is er - om maar voor vol te worden aangezien - sprake van een opgeschroefde professionalisering, waardoor een directe en betrokken toegang tot de cliënt kan worden geblokkeerd.

 

(d) De centralisatie - De centralistische traditie van het Nederlandse overheidsapparaat is ook aan CRM niet voorbijgegaan.6 Voor de ontwikkeling van een nieuw veld van activiteiten heeft een centrale aanpak zonder meer grote voordelen. Er kunnen zaken van de grond worden gebracht die anders niet of veel later tot ontwikkeling zouden zijn gekomen. De vraag of bij het ontbreken van een centrale aanpak sommige activiteiten die wij nu kennen niet tot ontwikkeling zouden zijn gekomen en misschien ook wel niet nodig zouden zijn geweest is moeilijk eenduidig te beantwoorden. De grote vlucht die bij voorbeeld de gezinsverzorging en de bejaardenzorg hebben genomen, is bepaald niet alleen een kwestie van aanbod van financiën (aanbod schept vraag); maar heeft ook alles te maken met het feitelijk niet of onvoldoende aan-

wezig zijn van vrijwillige hulpverlening. Het heeft ongetwijfeld ook te maken met het gegroeide inzicht dat bejaarden zo lang mogelijk in hun eigen omgeving moeten kunnen vertoeven, waaruit een groeiende vraag naar zogenaamde ambulante hulpverlening voortvloeit. Het leidt echter geen twijfel dat verschillende werksoorten door de centrale aanpak op een niveau van ontwikkeling zijn getild, welke anders niet zou hebben plaatsgevonden. Centralisme, gevoegd bij een opsplitsing naar sectoren die onderling weinig contact met, elkaar onderhouden (verkokering), leidt tot een opwaartse druk, die ook al bij de andere factoren is geconstateerd. Het is een misvatting te menen - hoewel het woord wellicht andere suggesties oproept - dat centralisme in het veld van CRM tot meer overzicht, tot meer planning en beheersing heeft geleid, al zijn er op onderdelen belangrijke aanzetten gedaan. Door de nauwe relaties op centraal niveau tussen overheid en de eveneens centraal opererende koepelorganisaties heeft er zich in nogal wat sectoren een verschriftelijking en bureaucratisering voltrokken - omvangrijke bureaus en stafafdelingen -, die mede door het verschil in salariëring een opwaartse druk heeft doen ontstaan, die doorwerkt in het hele welzijnsveld.

De combinatie van factoren die ik hierboven heb genoemd - en meestal zijn ze gezamenlijk werkzaam - maakt het begrijpelijk dat het niet eenvoudig is om tot een enigermate gepland welzijnsbeleid te komen. Daarbij past de opmerking dat het niet gaat om planning-om-de-planning, maar om het ontwikkelen van zodanige overleg- en beleidssystemen dat gesproken kan worden van een verantwoorde (politieke) afweging van de verschillende soorten welzijnszorg én de belangen die in het geding zijn.

Wegen naar beheersing en zelfbeheersing

Het is nauwelijks voor bestrijding vatbaar dat wij op velerlei terreinen zullen moeten korten op de groei waaraan wij gewend zijn geraakt. Hier en daar zal er helemaal geen mogelijkheid meer bestaan voor groei en zal men het bestaande zo goed mogelijk moeten inzetten. Zelfs is het zo dat sommige

activiteiten zullen moeten worden afgebouwd, omdat zij - alles afwegend - veel van hun maatschappelijke betekenis hebben verloren. Tot zover zal iedereen - op afstand - instemmend knikken.

De keuze waarvoor wij staan, is of een enigszins geplande, weloverwogen methode om tot beheersing en zelfbeheersing te geraken dan wel de zaken over ons heen laten komen. In het laatste geval regeert het rode potlood, gesteund door een instelling die treffend wordt verwoord in de uitdrukking dat de wal het schip wel zal keren. Want dat er keuzen worden gemaakt, ook als er ‘niets’ wordt gedaan, is duidelijk. Ik kies in een tijd waarin de behoefte aan een zekere planmatige aanpak steeds sterker wordt bepleit, voor deze laatste behandeling. Voor de welzijnssector betekent dit dat alle betrokkenen -organisaties en personen - zo veel mogelijk in dit planningsproces een rol dienen te spelen. Wel echter vanuit het besef dat wanneer men er bij wil zijn - en er kunnen goede redenen zijn om een ander standpunt te kiezen - de planning, c.q. de beleidsvoorbereiding op afzienbare termijn tot besluityorming dient te leiden.

De noodzaak van planning wordt groter nu we er van moeten uitgaan dat in de komende jaren de (economische) groei zich op een lager niveau zal bewegen dan in de jaren zestig. Ook de 1 %-norm zal aan deze constatering weinig kunnen veranderen. Trouwens, we dienen maar al te goed te beseffen dat de hoge groei uit het verleden voor een belangrijk deel een schijngroei is geweest, omdat we in de komende jaren moeten opdraaien voor de bijeffecten die met die groei gepaard zijn gegaan (bij voorbeeld milieu, WAO, ziekteverzuim, e.d.). We behoeven niet in de gemeenplaats te vervallen dat hét systeem van alles de schuldige is om vast te kunnen stellen dat het hoge levens- en arbeidstempo, gevoegd bij een welhaast autonome expansie van de verschillende maatschappelijke deelsectoren, de vraag naar welzijnsvoorzieningen (van ABW tot medische zorg) sterk heeft vergroot. Wat schematisch geformuleerd zou men kunnen zeggen dat de groei van het aantal welzijnsvoorzieningen - boven een bepaald niveau - omgekeerd evenredig is met de mate waarin mensen zich welbevinden.

Wanneer ik een pleidooi houd voor een (nog) doelgerichter welzijnsbeleid, dan geloof ik dat doelstellingen, middelen en doelgroepen scherper dienen te worden omschreven. Men kan dan in dit verband denken aan de wedczaamheden van de COBA op het terrein van doelstellingenanalyse of aan de ontwikkeling van criteria - waaraan op het ogenblik het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) werkt - om te bepalen wat groepen in achterstandssituaties zijn. Hoe stellen we die achterstandssituatie vast? Naast deze zogenaamde grote doehnatigheid, dient meer aandacht gegeven te worden aan de zogenaamde kleine doelmatigheid, dat wil zeggen dat gegeven de doelstellingen de werkzaamheden zo worden ingericht dat met de aanwezige middelen een zo groot mogelijk resultaat wordt bereikt.

Hieronder zal ik kort een aantal middelen noemen die - overigens niet alleen door CRM - worden beproefd om tot een enigermate beheerste ontwikkeling te komen.

 

(a) Decentralisatie - Het pleidooi in de Knelpuntennota - en nu ook als uitgangspunt gekozen in de Kaderwet specifieke welzijn - voor decentralisatie is ingegeven door de gedachte dat het welzijnswerk tot een grotere politieke doelmatigheid zou moeten geraken. De afweging van de verschillende belangen, behoeften en eisen dient vooral plaats te vinden op het plaatselijke vlak. Daarvoor is nodig - kenmerk van betekenisvolle decentralisatie - dat een deel van de macht van de centrale overheid in handen wordt gelegd van de locale overheid. Het is strijdig met de aard van het welzijnswerk dat daarover ver weg in Den Haag de beslissingen worden genomen. Met de macht en middelen in handen kunnen de gemeenten die afweging het beste zelf ter hand nemen. In het zogenaamde convenant met Rotterdam heeft CRM - op experimentele basis - de proef op de som genomen. Op grond van de daar - en elders - opgedane ervaringen kunnen correcties worden aangebracht. Er heeft bij deze decentralisatie, die ook zo veel mogelijk in de nota Kunst en Kunstbeleid wordt aangehouden, geenszins de gedachte voorgezeten dat dit een middel zou zijn om financiële besparingen te bereiken. Dat de decentralisatie in die zin goedkoper zal uitpakken - al valt

er in dit stadium niets met zekerheid te zeggen - is niet mijn verwachting. Wel is het mijn stellige overtuiging dat de afweging op een politiek verantwoorder, namelijk inhoudelijk beter te controleren wijze zal plaatsvinden.

 

(b) Planning - over de betekenis van planning wordt nogal verschillend gedacht. Zonder er nu de overdreven verwachtingen aan te koppelen die het woord planning vaak oproept, meen ik wel dat er meer dan tot nu het geval is de ontwikkeling - in een combinatie van planning en prognose - kan worden beheerst. In de voorziene Kaderwet wordt de verplichting voorgeschreven om - in open overleg met de betrokkenen - tot de opstelling van een vierjarenplan voor de welzijnsvoorzíeningen te komen. Elk jaar kan het aldus geformuleerde plan worden bijgesteld. Dit geeft aan de planning de zo noodzakelijke flexibiliteit. Op andere terreínen heeft CRM het planningsdenken al in een planningsrealiteit omgezet. Genoemd kunnen worden de vestiging van en opneming in bejaardenoorden en het planningssysteem van de Tijdelijke Verstrekkingenwet Maatschappelijke Dienstverlening.

 

(c) Effectiviteitsonderzoek - Sinds een aantal jaren worden - meestal in nauwe samenwerking met de afdeling Organisatie en Efficiency (O en E) - door instellingen van buitenaf onderzoekingen verricht die er op gericht zijn na te gaan of de werkzaamheden in een bepaalde sector nog voldoende de grote en kleine doelmatigheid in het oog houden. Men kan het ook anders stellen: hoe vindt men de criteria op grond waarvan men de noodzaak van bepaalde voorzieningen of de uitbreiding daarvan kan vaststellen. Een dergelijk vrij omvangrijk onderzoek is vorig jaar afgesloten op het terrein van het sociaal-culturele werk. De in 1973 ingestelde Bijsturingscommissie rijkssubsidieregeling jeugd- en jongerenwerk en samenlevingsopbouw - waarin de overheid en het particuliere veld waren vertegenwoordigd - heeft de Nederlandse Organisatie Kring (NOK) opdracht gegeven een groot deel van genoemd onderzoek te verrichten. Het in 1976 verschenen rapport Beheersing van het sociaal-culturele werk bevat

- met het advies van de Bijsturingscommissie - duidelijke aanbevelingen voor een andere opzet van dit werk. Zo zijn er ook onderzoekingen gaande bij de volkshogescholen en verschillende koepelorganisaties.

 

(d) Meerjarenramingen - Hoewel wij in ons land niet het door velen bepleite systeem van de meerjarenbegrotingen kennen, ligt het enkele jaren geleden geïntroduceerde systeem van meerjarenramingen er feitelijk dicht tegenaan. Ik meen dat de introductie van de meerjarenramingen verreweg het belangrijkste middel is in het streven naar beheersing. De betekenis daarvan kan moeilijk worden overschat. Strikt formeel binden de meerjarenramingen noch de Kamer, noch de ministers (departementen). Maar feitelijk hebben zij een sterk bindende werking. Alleen al door hun bestaan dient elke bewindsman en elke sector te argumenteren waarom in bepaalde gevallen afwijkingen noodzakelijk zijn. Daarmee in verband staat het systeem dat-indien men wil afwijken van de meerjarenramingen - aangetoond moet worden waarom extra gelden van Financiën (dus van andere departementen!) dienen te komen. Dat kan alleen wanneer men kan aantonen dat het zgn. exogene factoren zijn - bij voorbeeld onverwachte gebeurtenissen (immigratie van rijksgenoten-Surinamers!) óf een nieuwe politieke afweging - die tot verhoging van de begroting aanleiding geven. Veelal is het zo dat de minister van Financiën de gevraagde verhoging(en) endogeen gecompenseerd wil zien, wat betekent dat binnen het departement een nieuwe afweging dient plaats te vinden als de politieke leiding bepaalde uitbreidingen wil doorzetten.

Het denken in termen van meerjarenramingen leidt er toe dat beleidssectoren in én buiten het departement worden gedwongen hun activiteiten op een termijn van (de komende) vier jaar te plannen. Wie daarin ‘slordig’ is of niet kan aantonen - via extrapolaties en politieke keuzen - dat zijn begroting elk jaar met een bedrag X moet groeien, ziet zijn wensen niet gehonoreerd. Alleen exogene factoren van een aard die ik eerder noemde kunnen daar dan nog wijzigingen in aanbrengen, evenals een nieuwe intradepartementale afweging (endogene compensatie).

(e) Versterking vrijwilligerswerk - Eerder constateerde ik dat de professionalisering van het welzijnswerk in veel sectoren de vrijwilliger heeft weggedrukt. Veelal was dat noodzakelijk. Het probleem is echter dat welzijnswerk dat onvoldoende gedragen wordt door de inzet en belangstelling van mensen waarvoor het bedoeld is, in veel opzichten begint te ‘zweven’. Vandaar dat er de laatste jaren in en buiten het departement steeds meet een beroep wordt gedaan op de inzet van vrijwilligers. Door een goede organisatorische en vakmatige begeleiding van vrijwilligers is het mogelijk de belangstelling voor en continuïteit van het werk te waarborgen. Op dit terrein zijn de laatste jaren verschillende initiatieven gesteund (vrijwilligerscentrales). Door de inschakeling van vrijwilligers wordt (ook) het professionele werk voorwerp van een grotere publieke controle. Hier kunnen ideële en financiële motieven samengaan. In ieder geval kan een ‘revival’ van de vrijwilliger er toe bijdragen dat de beheersbaarheid - in de brede zin van het woord - toeneemt.

 

(f) Inschakeling organisatie- en beleidsadviesbureaus - Steeds meer zien we bij de rijksoverheid het verschijnsel optreden van de inschakeling van organisatie- en beleidsadviesbureaus. Sommige organisatiebureaus-oude-stijl zijn bezig zich om te schakelen naar de sector beleidsadvisering. Hoewel deze ontwikkeling niet zonder bezwaren is - onder andere omdat zij illustreert dat bureaucratische apparaten niet zelf tot beleidsvernieuwing in staat zouden zijn (wat zeker niet altijd het geval is) - stel ik vast dat deze beleidsadviesbureaus steeds meer overheidsopdrachten krijgen. Deze bureaus vervullen twee functies, te weten:

1. legitimering van beleidsbeslissingen die anders moeilijk door en vanuit het apparaat - én op tijd - tot stand zouden zijn gebracht;

2. door de wat grotere beleidsdistantie - en doordat men kan vergelijken met andere overheids- en bedrijfssectoren waar men werkzaam is - is het mogelijk door de onvermijdelijke bedrijfsblindheid van beleidssectoren heen te breken.

Voor CRM heb ik al gewezen op de werkzaamheden van de Nederlandse Organisatie Kring. Genoemd kan verder nog

worden het grote onderzoek dat het bureau Berenschot heeft verricht ten einde tot een andere organisatiestructuur van de NOS te geraken. Buiten CRM kan genoemd worden het befaamde, c.q. beruchte onderzoek van Bosboom en Hegener over de aanpak van de verplaatsing van een deel van het PTT-personeel naar het Noorden van het land.

Uit deze opsomming moge blijken welke wegen er ter beschikking staan én worden gebruikt om tot enige beheersing van een bepaalde maatschappelijke sector te komen. Afhankelijk van de aard van de problemen en de doelstellingen, zal men moeten bepalen welke middelen de meest geschikte zijn. Alle middelen zijn - welke voor- en nadelen zij ook mogen hebben - te beschouwen als pogingen de beheersbaarheid te vergroten. Daarmee fungeren zij als alternatief voor een be-nadering, die de institutionele traagheid van het bestaande als richtsnoer neemt voor ‘planning’ of de roep om steeds meer uitbreiding voor planning aanziet.

Slotopmerkingen

In dit hoofdstuk is geprobeerd een globale inventarisatie te presenteren van beheersproblemen in de CRM-welzijnssector. Misschien is deze bijdrage wat te zeer vanuit het perspectief van de centrale overheid geschreven. Als hiermee de indruk gewekt zou worden dat het vooral de overheid is die de sleutel tot de beheersproblemen in handen zou hebben, dan zijn nog enkele aanvullende opmerkingen op hun plaats. Ik deel volledig het standpunt van Van Doorn, die in zijn bijdrage tot dit boek laat zien dat de vervlechting tussen staat en maatschappij de beheersproblematiek tot een maatschappelijk vraagstuk maakt. Niet de beheersbaarheid van de verzorgingsstaat, maar die van de verzorgingsmaatschappij dient onze aandacht te hebben. De versmalling tot de problemen die de overheid in en met allerlei sectoren heeft, ontneemt ons - voorzover het ons type maatschappij betreft - het zicht op de werkelijke aard en omvang van de vraagstukken. Juist vanuit allerlei maatschappelijke belangengroeperingen doet men het graag voorkomen alsof de overheid de grote roerganger is. De werkelijkheid is ingewikkelder. In het bijzonder

in de welzijnssector heeft de overheid - zelf trouwens ook een conglomeraat van visies en belangen - maar een bescheiden invloed. Enigszins betekenisvolle beleidswijzigingen komen met de grootste moeite tot stand. Onze belangengroependemocratie relativeert de positie van de overheid. Deze constatering staat los van de waardering van deze situatie. Voorzover de gerichtheid op de overheid voortkomt uit de overtuiging dat het democratische gehalte van onze samenleving versterkt moet worden door in verschillende maatschappelijke sectoren meer ruimte te geven voor het primaat van de politiek, juich ik dat toe. Voorzover echter het beeld wordt opgeroepen dat de macht voornamelijk bij de overheid is geconcentreerd, is dat een vals beeld. Een kritische houding lijkt mij noodzakelijk ten opzichte van alle omvangrijke publieke en private instellingen. Het primaat van de politiek dient niet te worden verward met de praktijk van de politiek.